近期，一些省份陸續(xù)公開了2023年當(dāng)?shù)仡A(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告(下稱“審計(jì)報(bào)告”)，在肯定政府投資基金對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)揮引導(dǎo)促進(jìn)作用的同時(shí)，也指出一些政府投資基金存在的問題。

這些問題包括，部分政府投資基金募集社會(huì)資本難，一些基金募集到位率低；部分政府投資基金投向不合規(guī)，沒有支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或高新技術(shù)項(xiàng)目，而是有的投向房地產(chǎn)項(xiàng)目、有的拿去償還債務(wù)；部分基金投資緩慢，存在資金閑置、甚至違規(guī)舉債，形成隱性債務(wù)等情形；一些政府投資基金管理水平低，相關(guān)制度不完善，到期項(xiàng)目投資資金退出難等。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，政府投資基金的核心問題在于政府與市場(chǎng)邊界不清，最大的矛盾在于其既有政策上的目標(biāo)約束也有市場(chǎng)收益的訴求，使得政府投資基金在實(shí)際運(yùn)作過程中存在資金募資困難、監(jiān)管約束較多、市場(chǎng)化不足、缺乏專業(yè)人才、可投標(biāo)的物缺乏、退出渠道不暢等諸多問題。政府解決以上問題的核心在于厘清政府與市場(chǎng)的邊界，回歸引導(dǎo)性、服務(wù)性政府角色，將基金運(yùn)營(yíng)中的市場(chǎng)問題交給市場(chǎng)解決。

募資難何解

所謂政府投資基金，是指由各級(jí)政府通過預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。

在財(cái)政收支矛盾逐步加大的背景下，政府投資基金改革傳統(tǒng)財(cái)政資金使用方式，即通過吸引社會(huì)資本來支持地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，因此備受青睞。政府投資基金數(shù)量和規(guī)模逐年攀升，已經(jīng)成為地方穩(wěn)投資重要抓手。

根據(jù)清科研究中心統(tǒng)計(jì)，截至2023年，我國(guó)累計(jì)設(shè)立政府引導(dǎo)基金2086只，目標(biāo)規(guī)模約12.19萬億元，已認(rèn)繳規(guī)模約7.13萬億元。

從地方審計(jì)報(bào)告披露的問題來看，募資難是當(dāng)前政府投資基金發(fā)展的一大痛點(diǎn)，甚至有的地方虛假募資。

山西審計(jì)報(bào)告在披露省級(jí)政府投資基金運(yùn)行方面問題時(shí)稱，山西金融投資控股集團(tuán)有限公司和山西省文化旅游投資控股集團(tuán)有限公司2個(gè)基金管理機(jī)構(gòu)，將財(cái)政性資金、企業(yè)虛假出資和基金管理人出資，計(jì)入社會(huì)資本，虛報(bào)募集基金社會(huì)資本約103億元。

遼寧審計(jì)報(bào)告稱，2只子基金應(yīng)繳資金3.48億元未募集到位；1只規(guī)模2000萬元的基金，社會(huì)資本僅出資10萬元。

內(nèi)蒙古審計(jì)報(bào)告指出，2個(gè)地區(qū)違規(guī)使用1.79億元政府債券資金設(shè)立基金，部分基金募集到位率低。

中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副教授胡波告訴第一財(cái)經(jīng)，政府投資基金屬于私募股權(quán)投資基金的范疇，私募股權(quán)投資基金行業(yè)普遍面臨募資難問題。今年以來新募集設(shè)立的私募股權(quán)投資基金中，來自政府和國(guó)有企業(yè)出資的資金規(guī)模占比達(dá)80%以上。社會(huì)資本募資難反映到政府投資基金領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為政府投資基金本級(jí)政府出資占比較高。

“一些政府投資基金擬投資子基金由于無法按照預(yù)期計(jì)劃募集到足夠的社會(huì)資本，進(jìn)一步影響到政府投資基金的對(duì)外投資進(jìn)度。此外，由于近期資本市場(chǎng)IPO(首次公開募股)節(jié)奏收緊，項(xiàng)目退出預(yù)期走弱，客觀上也影響了政府投資基金及子基金的直接投資進(jìn)度。上述問題又進(jìn)一步導(dǎo)致部分政府投資基金及子基金存在一定資金閑置現(xiàn)象?！焙ㄕf。

為防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政、金融監(jiān)管不斷強(qiáng)化。2018年資管新規(guī)發(fā)布后，金融機(jī)構(gòu)出資政府投資基金受到較大限制，而受經(jīng)濟(jì)下行壓力，社會(huì)資本出資政府投資基金的意愿也在下降。因此有專家建議，國(guó)家相關(guān)部委進(jìn)一步放寬金融機(jī)構(gòu)參與出資政府投資基金的限制，破解政府投資基金募資難題。

羅志恒建議，可以廣泛吸引PE/VC(私募股權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)投資)機(jī)構(gòu)、主權(quán)財(cái)富基金、高凈值個(gè)人等風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力更高的投資主體進(jìn)入政府投資基金，豐富社會(huì)資本來源。

“以往政府投資基金的募資對(duì)象主要是銀行、保險(xiǎn)等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，這些金融機(jī)構(gòu)雖然資金量充足，但風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力弱，更傾向于固定的投資回報(bào)率，與政府投資基金回收期長(zhǎng)、回報(bào)率不穩(wěn)定的特質(zhì)不符。往后投資基金的募資對(duì)象可轉(zhuǎn)向PE/VC投資機(jī)構(gòu)、主權(quán)財(cái)富基金、高凈值個(gè)人等風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力與投資項(xiàng)目更匹配的投資主體。”羅志恒說。

他認(rèn)為，政府投資基金募集資金的范圍也不應(yīng)局限于國(guó)內(nèi)，在金融大開放的背景下，基金可以嘗試與境外金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合設(shè)立基金，廣泛吸收海外資本，再返投于國(guó)內(nèi)。

當(dāng)然，一些地方熱衷于設(shè)立政府投資基金，基金數(shù)量過多、投向重復(fù)、資金分散等問題也受到關(guān)注。比如山西審計(jì)報(bào)告稱，涉及投資約260億元的82只子基金，存在未經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立或逆程序設(shè)立等問題。

羅志恒表示，部分地方盲目跟風(fēng)，設(shè)立多只、大規(guī)模政府投資基金，但區(qū)域內(nèi)可投項(xiàng)目較少、金融環(huán)境較差，導(dǎo)致基金空有目標(biāo)募資額的架子，后期根本無法實(shí)現(xiàn)募資，造成財(cái)政資金和人力物力的浪費(fèi)。建議各地在發(fā)展政府投資基金時(shí)要根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目資源的實(shí)際情況合理確定政府投資資金的數(shù)量和規(guī)模，避免追求數(shù)量上的“多”、數(shù)值上的“大”。政府投資資金應(yīng)當(dāng)因地制宜，不能千篇一律、重復(fù)建設(shè)。

胡波建議，加強(qiáng)政府投資基金省級(jí)統(tǒng)籌，由省級(jí)政府或政府主管部門出臺(tái)適用于本省各級(jí)政府投資基金的相對(duì)統(tǒng)一的管理制度要求。嚴(yán)格限制縣級(jí)及以下政府設(shè)立政府投資基金。

新增隱性債務(wù)、投向不合規(guī)

羅志恒表示，為了吸引銀行等社會(huì)資本進(jìn)入，政府投資基金往往承諾回購(gòu)本金或設(shè)定最低投資收益，產(chǎn)生隱性債務(wù)問題；同時(shí)資金來源單一，后資管新規(guī)時(shí)代，銀行、保險(xiǎn)等資本投資基金的難度增加，導(dǎo)致許多基金無法設(shè)立或后續(xù)投資遲遲不到。

一些地方審計(jì)也發(fā)現(xiàn)政府投資基金新增隱性債務(wù)情形。

比如，內(nèi)蒙古審計(jì)報(bào)告指出，1個(gè)地區(qū)以政府投資基金運(yùn)作形式變相違規(guī)舉債80億元，自治區(qū)本級(jí)1只基金以債權(quán)形式投資項(xiàng)目11.2億元。云南審計(jì)報(bào)告稱，1個(gè)公司利用政府投資基金質(zhì)押擔(dān)保違規(guī)融資19.28億元。山西審計(jì)報(bào)告稱，省級(jí)15只子基金“名股實(shí)債”投資12.83億元。

胡波表示，部分地方政府投資基金仍存在一定的合規(guī)性問題，部分政府投資基金存在債權(quán)投資或明股實(shí)債投資現(xiàn)象，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)生相對(duì)較多。不過近兩年利用政府投資基金變相增加地方政府債務(wù)的現(xiàn)象很少。

目前政府投資基金主要為產(chǎn)業(yè)類，如支持當(dāng)?shù)貞?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、信息技術(shù)、新能源、新材料等，希望借此助推地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)或招商引資。不過審計(jì)發(fā)現(xiàn)，存在一些政府投資基金投向不符合設(shè)立初衷、一些基金業(yè)并未如期投向本地產(chǎn)業(yè)、資金閑置情況。

比如，安徽審計(jì)報(bào)告稱，4只基金落實(shí)重點(diǎn)支持企業(yè)類型要求不到位，2只基金落實(shí)重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域要求不到位，未按要求對(duì)接投資科研院所和高等院校項(xiàng)目、支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)等。

福建審計(jì)報(bào)告稱，政府投資基金的杠桿作用有限，部分基金由于投資項(xiàng)目少，結(jié)存資金用于購(gòu)買結(jié)構(gòu)性存款等；部分基金違規(guī)以委托貸款方式投資項(xiàng)目。云南審計(jì)報(bào)告稱，1個(gè)公司借用政府投資基金1.54億元用于償還債務(wù)。山西審計(jì)報(bào)告指出，8.12億元基金違規(guī)投向房地產(chǎn)開發(fā)等項(xiàng)目；2.3億元基金超合同約定比例投資省外私募股權(quán)基金。

胡波表示，一些政府投資基金由于缺乏必要的投向指導(dǎo)和監(jiān)督，出現(xiàn)投向偏離基金設(shè)立方案的現(xiàn)象。

羅志恒認(rèn)為，政府投資基金的核心訴求在于促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此政府投資基金在投資地區(qū)與行業(yè)方面都有較為嚴(yán)格的限制，最為常見的是通過設(shè)置返投比例限制投資基金投資于本地區(qū)的投資額。

他表示，一方面，返投比例較高的地區(qū)，投資機(jī)會(huì)相對(duì)較少，項(xiàng)目挖掘周期較長(zhǎng)，政府投資基金效率低下，資金閑置問題突出，部分基金管理人視其為“卡脖子”資金，參與政府投資基金的積極性下降。另一方面，很多基金在臨近截止才會(huì)著手返投事宜，或者通過在外地設(shè)立子公司，將部分資金轉(zhuǎn)移到子公司，年末合并財(cái)務(wù)報(bào)表時(shí)將其計(jì)入本地，實(shí)際投資卻發(fā)生在外地，使返投比例限制流于形式，并未真正達(dá)到促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。

政府投資基金項(xiàng)目推進(jìn)慢、資金閑置情況也時(shí)有發(fā)生。

比如，遼寧審計(jì)報(bào)告稱，基金投資推進(jìn)緩慢，1只基金資金到位5.02億元，完成直投項(xiàng)目2個(gè)，累計(jì)投入資金4830萬元，僅占到位資金的 9.66%。寧夏審計(jì)報(bào)告稱，設(shè)立的4400萬元股權(quán)投資基金，主要用于投資區(qū)內(nèi)創(chuàng)新型企業(yè)，因要求的投資收益率過高，導(dǎo)致3520萬元基金閑置。山西審計(jì)報(bào)告稱，前述山西金控集團(tuán)、山西文旅集團(tuán)等3戶企業(yè)管理的14.31億元基金長(zhǎng)期閑置。

羅志恒表示，政府投資基金雖然不以營(yíng)利為目的，但國(guó)有資產(chǎn)屬性要求保值增值，管理人怕出錯(cuò)擔(dān)責(zé)，不敢將資金投入處于種子期、初創(chuàng)期的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域。大部分政府投資基金實(shí)際投資于成熟期等偏后期項(xiàng)目，或直接購(gòu)買理財(cái)產(chǎn)品，甚至直接閑置，沒有達(dá)到促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的政策目標(biāo)。

胡波建議，加強(qiáng)政府投資基金出資管理。在基金設(shè)立論證階段，財(cái)政部門應(yīng)牽頭進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，確需出資設(shè)立的基金，財(cái)政出資應(yīng)納入預(yù)算管理并報(bào)本級(jí)人大審議?；鹪O(shè)立后，原則上應(yīng)堅(jiān)持分階段按投資進(jìn)度對(duì)母子基金進(jìn)行出資；同時(shí)，減少母子基金層級(jí)，限制多層嵌套，減少資金在不同層級(jí)的閑置。

他認(rèn)為，要加強(qiáng)政府投資基金投向指導(dǎo)。建議發(fā)展改革部門會(huì)同政府投資基金行業(yè)主管部門，在深入研究本地區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過發(fā)布基金投資指南、行業(yè)指引等不同形式，引導(dǎo)政府投資基金及其子基金圍繞本地區(qū)擬重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資布局。

“同時(shí)，通過出臺(tái)政府投資基金投資負(fù)面清單，防止政府投資基金投向房地產(chǎn)、產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)、高污染高耗能等落后或擬淘汰產(chǎn)業(yè)?！焙ㄕf。

羅志恒表示，實(shí)踐證明，政府對(duì)投資基金的種種限制并未達(dá)到促進(jìn)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初衷，反而產(chǎn)生無法吸引優(yōu)秀基金管理人、扭曲管理人投資動(dòng)作、基金運(yùn)營(yíng)效率低下等問題。不如適當(dāng)放開返投比例、注冊(cè)地等限制，讓基金按照市場(chǎng)化原則運(yùn)行。近幾年已有多只基金開始放寬返投比例、準(zhǔn)入門檻與注冊(cè)地要求、政府投資基金出資比例等限制，例如青島市新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換投資基金將返投倍數(shù)由2.0倍降至1.1倍。

管理水平低、退出難

從地方審計(jì)報(bào)告披露的問題來看，一些政府投資基金相關(guān)制度缺失，機(jī)構(gòu)管理水平較低，已到期項(xiàng)目投資資金退出難，基金未及時(shí)收回，甚至存在損失風(fēng)險(xiǎn)。

內(nèi)蒙古審計(jì)報(bào)告稱，一些政府投資基金存在基金管理費(fèi)未與績(jī)效掛鉤，基金管理人不符合資質(zhì)或違規(guī)脫離監(jiān)管，已到期項(xiàng)目投資資金退出難等問題。

天津?qū)徲?jì)報(bào)告稱，引導(dǎo)基金回收目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)。截至2023年末，應(yīng)回收歸集的8.95億元權(quán)益資金回收4.2億元。

安徽審計(jì)報(bào)告指出，當(dāng)?shù)?只母基金的管理機(jī)構(gòu)未建立健全合格投資者適當(dāng)性制度、財(cái)產(chǎn)分離制度等內(nèi)控制度，未按規(guī)定對(duì)內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。觸發(fā)回購(gòu)事項(xiàng)管理機(jī)制存在缺陷。由于合伙協(xié)議未明確處置觸發(fā)回購(gòu)事項(xiàng)的決策主體及審批流程，2只基金投資的50個(gè)項(xiàng)目發(fā)生觸發(fā)回購(gòu)事項(xiàng)長(zhǎng)期未處置。

山西審計(jì)報(bào)告稱，由于投資項(xiàng)目停工停產(chǎn)、企業(yè)虧損等原因，約96.5億元基金存在損失風(fēng)險(xiǎn)。寧夏審計(jì)報(bào)告稱，6.5億元產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投向產(chǎn)能過剩、資金風(fēng)險(xiǎn)突出的企業(yè)，其中6.4億元基金存在損失風(fēng)險(xiǎn)。

而要解決上述問題，顯然需要破解政府性基金中政府和市場(chǎng)邊界不清的問題。

胡波建議，進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)的邊界，在堅(jiān)持政府引導(dǎo)的同時(shí)，堅(jiān)持政府投資基金專業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作。一方面，要防止政府部門對(duì)基金項(xiàng)目層面投資決策施加不恰當(dāng)?shù)男姓深A(yù)；另一方面，要提高對(duì)基金管理機(jī)構(gòu)專業(yè)化、市場(chǎng)化、規(guī)范化要求，建立合理的激勵(lì)約束機(jī)制，通過績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、跟投等機(jī)制，做到投資管理團(tuán)隊(duì)與基金利益更趨一致化。

而要提高政府投資基金管理水平，專業(yè)化人才是關(guān)鍵。

羅志恒認(rèn)為，在政府投資基金管理方面，政府短期加強(qiáng)與專業(yè)基金公司的合作，引入市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)提高基金使用效率；長(zhǎng)期優(yōu)化人才選用、人才管理機(jī)制，提升基金對(duì)專業(yè)人才的吸引力。

對(duì)于政府投資基金可能出現(xiàn)的損失，也需理性看待。

羅志恒認(rèn)為，要落實(shí)容錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于政府投資基金投資過程中出現(xiàn)的過失，只要沒有以權(quán)謀私、符合程序規(guī)定，免于行政追責(zé)和效能問責(zé)，充分發(fā)揮基金管理人的主觀能動(dòng)性。

他建議，為了讓基金管理人敢于按照真實(shí)的意愿進(jìn)行投資，投資基金必須完善容錯(cuò)機(jī)制。一方面，對(duì)已盡職履行的投資決策因不可抗力、政策變動(dòng)等因素造成的投資損失，不追究受托管理機(jī)構(gòu)責(zé)任。另一方面，按照投資基金投資規(guī)律和市場(chǎng)化原則進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，不對(duì)單只子基金或單個(gè)項(xiàng)目的盈虧進(jìn)行考核。

羅志恒認(rèn)為，當(dāng)前市場(chǎng)上問題基金、僵尸基金較多，加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，必須完善退出配套政策，不能只“立”不“破”，對(duì)投資目的不能達(dá)成和已經(jīng)完全達(dá)成，在充分論證后可有序退出市場(chǎng)。發(fā)展多層次退出渠道，加快新三板、科創(chuàng)板市場(chǎng)培育，規(guī)范地方股權(quán)交易市場(chǎng)環(huán)境。

另外，一些政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)制度缺失。比如天津?qū)徲?jì)報(bào)告稱，自2015年天津市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和天津市天使投資引導(dǎo)基金成立后，相關(guān)部門直至2022年6月首次開展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)。

胡波建議，按照“事前有目標(biāo)、事中有監(jiān)控、分階段有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有運(yùn)用”的要求，建立并完善政府投資基金及子基金績(jī)效管理制度，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與管理費(fèi)提取、業(yè)績(jī)報(bào)酬分配、政府出資讓利等進(jìn)行掛鉤。

(編輯:映雪)