城中村改造要考慮外來人口居住權 別讓漂在大城市的年輕人“住”不起

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一層樓18戶租戶共用一個廚房、兩個自來水龍頭，這是中國人民大學公共管理學院教授、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院學術委員會副主任葉裕民近期在一個城中村看到的景象，這也讓一直研究城中村改造問題的她進一步感覺到城中村改造的緊迫性。

“城中村可以說是深圳居住空間的‘半邊天’。”北京大學深圳研究生院城市規(guī)劃與設計學院副教授、超大城市空間治理政策模擬社會實驗中心主任仝德看到，過去一段時期，深圳的城中村改造開展得轟轟烈烈，取得了一定的成果，但也有一些片區(qū)延續(xù)了大拆大建的城中村改造模式，問題凸顯。

城中村改造是改善民生之需，是推動樓市發(fā)展的新發(fā)力點，也是拉動內需的重要動力。10月14日，中國城市百人論壇2023秋季論壇暨中國式現(xiàn)代化與超大特大城市城中村改造跨界研討會在京召開，來自相關部門、學界以及產業(yè)界的多位專家、學者、產業(yè)推動者共同探索具有中國特色的超大特大城市城中村改造理論、模式、方法、路徑。

新的城中村大規(guī)模改造時代來了

城中村是很多在北、上、廣、深等超大特大城市打拼的新市民、青年人以及外來務工者的第一個“落腳點”，低租金、上班近的優(yōu)勢讓他們留在這座城市少了一份壓力，也多了一分希望。

“外來人口低成本生活的社區(qū)”——這是北京市城市規(guī)劃設計研究院城市更新規(guī)劃所主任、工程師游鴻在調查中，用來形容城中村最核心的關鍵詞。事實上，他更愿意將城中村稱呼為“跨界村”，在他看來，相比仍然是二元對立的城中村概念，“跨界”可能更能體現(xiàn)這類城中村的特點，人跨越了城鄉(xiāng)的邊界，地域跨界了城鎮(zhèn)化的邊界。并且，當下這些城中村正處于社會經濟轉折巨變的關口。

“地鐵坐到頭，回到村里頭?！边@一現(xiàn)象在北京并不鮮見。游鴻去過北京不少城中村，包括昌平沙河于辛莊。這里住了近7萬名流動人員，不少在中關村工作的IT人員對這里并不陌生，尤其是一些剛工作的年輕人。他看到，在這里，居民步行10分鐘可達地鐵，最便宜的出租屋800元/月，繁華的商業(yè)街和夜市晚上11點不打烊，打工人花14元可以吃頓飽飯，一個人每月花費2500元-4000元可以解決衣食住行的全部需求，這對于收入不過萬的人來說很有吸引力。

多位專家都談到了城中村在過去幾十年城市化進程中發(fā)揮的重要作用。葉裕民認為，城中村長期為新市民提供了低成本的居住空間，是我國工業(yè)化和城市化進程中的一個重要支撐，其歷史作用巨大，它的功能在未來很長時間還將延續(xù)。只是當前城中村的人居環(huán)境、社會狀態(tài)和空間格局，已經不能滿足新時代共同富裕和人民美好生活的需求，因此需要更新和改造。

葉裕民指出，總體來看，城中村呈現(xiàn)“三低兩高”的特征，“三低”是指土地利用效率低、產業(yè)技術水平低和居民收入水平低，“兩高”是犯罪率高、無證建設比例高。從微觀來看，城中村呈現(xiàn)出公共衛(wèi)生安全隱患大，房屋安全、消防安全隱患多，配套設施比較落后，人居環(huán)境比較差，“住房貧困”比例比較高，社會治理比較難等一系列問題，亟需改造，“城中村問題仍然在積累”。

在葉裕民看來，當前正在進入一個新的城中村大規(guī)模改造時代。

近一段時間，多位學者對北京、上海、深圳、重慶、廣州、成都、武漢、東莞8座超大特大城市的“城中村”進行了初步畫像。葉裕民介紹，據(jù)初步摸底，這8座城市共有4400余個城中村，建設用地面積3500多平方公里，初步統(tǒng)計到居民5550余萬人，其中，非戶籍人口為3470余萬人。葉裕民表示，這些數(shù)據(jù)待進一步校對，但是城中村的居住人口或將進一步增加。

當前，多地正在開展配套政策制定、摸清城中村底數(shù)、編制改造項目方案等工作。住建部城中村改造信息系統(tǒng)投入運行兩個月以來，已入庫城中村改造項目162個。

這是一張更難的“考卷”

城中村改造是一個復雜的系統(tǒng)工作，涉及主體多，各方利益協(xié)調難度大，改造耗時長。在過去幾十年的改造實踐中，不少城中村發(fā)生了翻天覆地的變化。然而，在不同地區(qū)，“改不動”“改不起”“改不完”的問題仍然不同程度地存在。

其中，“改不動”是指在諸多城中村改造項目中，相關部門與利益相關方協(xié)商不夠或者不到位，利益相關方沒能達成共識，遇到阻力。隨著城中村改造的發(fā)展，相關部門主動與利益相關方加強協(xié)商，居民意識發(fā)生轉變，逐漸由“要我改”轉變?yōu)椤拔乙摹保侵写甯脑斓膯栴}則開始更多聚焦于“改不起”。一方面是一些城中村可改造的利潤空間有限，無法籌集到充足資金；另一方面，有的城中村在改造過程中，由于多種因素導致成本攀升，改造后的房子價格較高，普通居民住不起，商家租不起，沒人“埋單”，發(fā)展不可持續(xù)?！案牟煌辍币环矫媸侵赋侵写宕媪课锤耐?，另一方面，則是城中村改了，但出現(xiàn)“春風吹又生”的情況。

新一輪城中村改造如何適應新形勢下房地產市場的需要，讓城中村“改得動”“改得起”“改得完”？

中國人民大學黨委副書記、紀委書記吳付來認為，要揚棄傳統(tǒng)排斥性城中村改造模式，建構包容性城中村改造機制，積極穩(wěn)步推動城中村改造和保障性租賃住房同步發(fā)展，增加區(qū)位合適、職住平衡的高品質有效住房供應，聯(lián)動促進城中村區(qū)域空間品質提升、新市民住有所居，產業(yè)結構升級等多領域系統(tǒng)優(yōu)化，是新時期城中村高質量更新改造面臨的巨大挑戰(zhàn)。

多位專家認為，排斥性改造導致城中村“改不完”。排斥性改造是指在城中村改造過程中，無視原城中村中大規(guī)模新市民聚居的事實，改造后新提供住房的數(shù)量和質量都不能滿足原租住的中低收入新市民的需要，迫使他們向中心城外圍遷移。

葉裕民認為，城中村改造的落腳點應該是為居民提供可支付健康住房和促進公共服務均等化。所以當前，一定要以人民為中心，實施包容性城中村改造，實現(xiàn)城中村改造與保障性租賃住房同步建設。她說：“改造城中村的過程就是數(shù)千萬老百姓實現(xiàn)美好人居的過程，是讓他們安居樂業(yè)的過程?！?

“這是一張更難的‘考卷’?！庇硒欀赋?，如今，北京的城中村改造面臨著“多元目標之難”，要實現(xiàn)減量、增綠、拆違、治理、住房保障、鄉(xiāng)村振興等多重目標，統(tǒng)籌難度非常大。他擔心，在此輪城中村改造中，排斥性改造會導致人員流失，給城市運轉帶來影響。

多重約束之下，城中村改造的破局之道是什么？游鴻建議，不激進、不盲目加杠桿，分類施策。近期，還要鼓勵包容性治理，自主更新，優(yōu)選好的區(qū)位試點拆改模式。在他看來，“包容性”成為此輪城中村改造的內在邏輯，這是“因為包容性改造的核心或者最為緊迫的要素，就是這群人在城市中最基本的需求——安全、有尊嚴和可負擔地居住”。

分類施策是此輪城中村改造的基調之一。10月12日，記者從住建部獲悉，超大特大城市正積極穩(wěn)步推進城中村改造，分三類推進實施：一類是符合條件的實施拆除新建，另一類是開展經常性整治提升，第三類是介于兩者之間的實施拆整結合。

根據(jù)深圳城中村的實際情況，仝德提出了三條改造路徑：一是對條件特別差的村落，進行推倒重建式的更新，這樣也可以彌補中高端市場的不足。二是條件較好的村落開展政府主導的統(tǒng)租型的整治，以供應保障性住房。三是對其他類型的村落可以嘗試市場主導、政府保障的綜合整治，面向城市的低收入群體提供健康可支付的住房。

將改造與保障性住房建設結合好

在城中村改造中，隨著一棟又一棟高樓拔地而起，鋼筋混凝土“森林”逐步形成，改造后的片區(qū)的容積率明顯增加，開發(fā)商的“面包”變大了，原住民的“口袋”變“鼓”了。

然而，有的群體可能要開始發(fā)愁了，對他們來說，低成本的住房似乎“變少”了，甚至逐漸消失了。這樣，這些外來人口、低收入人群或剛畢業(yè)的年輕人只能不斷地向外漂移。不少年輕人表示，城中村改造后，他們最擔心的就是房租上漲，他們租不起。

清華大學建筑學院城市規(guī)劃系教授田莉在演講時指出，不可否認，在各種各樣的城中村改造模式中，長期存在著對外來人口居住權的忽視。

華東師范大學地理科學學院和中國現(xiàn)代城市研究中心教授、博士生導師汪明峰一直在關注上海的城中村改造問題。他發(fā)現(xiàn)，在上海城中村居住的大量低收入外來人口的主要住房需求是：便宜與職住臨近。然而，在城中村不斷拆遷改造的背景下，滿足對低收入群體的住房供應明顯減少了，這些外來人口在不同的城中村之間不斷搬遷，一個被拆掉了，就搬到另一個，相對來說，他們可選擇的空間被壓縮了。

田莉認為，城中村的改造既要結合當下房地產市場的新形勢，也要關注外來人口的居住權利。例如，房地產市場已經發(fā)生了深刻的變化，老百姓對樓市的預期也發(fā)生了很大的變化，年輕人的觀念也在變化，有的年輕人選擇租房過一生。

田莉認為，在城中村改造過程中，提供低成本的租賃住房是保障外來人口居住權益的主要路徑之一。同時，這種改造要依靠市場和社會力量進行多元化改造。

保障性住房被認為是留住這些群體的解決方案之一。7月21日，國務院常務會議上審議通過的《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》也提出，“把城中村改造與保障性住房建設結合好。”

在多位專家看來，在城中村改造中，推進保障性住房建設有不少機遇。此前，深圳市龍華區(qū)元芬村曾是一個典型的城中村，改造后，這里有了讓青年人落腳的青年公寓。

汪明峰認為，在城中村改造中，既要看到村民集體制度的發(fā)展，同時也要保障外來人口居住的權限，從而實現(xiàn)包容性發(fā)展。他強調，有兩點很重要：一是提供合適的居住環(huán)境，這是外來人口融入城市的一個必要支撐；二是不僅要在硬件上提供支撐，更多是在軟件上改變，尤其是在流入地社會保障和公共服務方面，應向外來人口更加開放。他說：“希望通過城中村改造讓城市居民生活更加美好?！?

(編輯:月兒)